Intervention à l’Université de Polynésie française
Jeudi 17 novembre 2022, j’ai été invité à intervenir devant des étudiants de licence et de master au sujet de l’applicabilité des textes de l’État en Polynésie française.
Comment déterminer quels textes de l’État (lois, ordonnances, décrets, arrêtés, etc.) s’appliquent en Polynésie française ?
I/ Aspects juridiques
Il convient d’étudier, en premier lieu, les règles juridiques qui régissent l’applicabilité des textes.
1/ Le cadre fixé par le statut de la collectivité et la jurisprudence
L’article 74 de la Constitution, applicable aux collectivités d’outre-mer telles que la Polynésie française, prévoit qu’une loi organique fixe les conditions dans lesquelles les lois et règlements sont applicables.
À ce titre, l’article 7 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française (LOPF) pose le principe suivant :
Dans les matières qui relèvent de la compétence de l'Etat, sont applicables en Polynésie française les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin.
Le même article prévoit de suite l’exception à ce principe : l’application de plein droit de certains textes, c’est-à-dire l’application directe sans nécessiter de mention expresse.
a/ L’application de plein droit
L’article 7 précité liste une série de matières dans lesquelles les textes nationaux s’appliquent directement, sans qu’il soit nécessaire de le prévoir expressément :
Les pouvoirs publics constitutionnels de la République (ex. Président de la République, assemblées parlementaires, Conseil constitutionnel), aux juridictions nationales souveraines (Cour de cassation, Conseil d’Etat, Cour des comptes, Tribunal des conflits) ou à certaines autorités indépendantes (CNIL, CGLPL) ;
La défense nationale ;
Le domaine public et privé de l’État ;
La nationalité, l’état et la capacité des personnes ;
Les agents publics de l’État ;
La procédure devant les juridictions administratives ;
Les droits des citoyens dans les relations avec les administrations de l’État et des communes ;
La lutte contre le blanchiment d’argent, le financement du terrorisme, etc.
Les lois de ratification des conventions internationales.
Est également applicable en Polynésie française :
Toute autre disposition législative ou réglementaire qui, en raison de son objet, est nécessairement destinée à régir l'ensemble du territoire de la République.
Cette notion correspond à la notion ancienne de “lois de souveraineté” dégagée au fil du temps par la jurisprudence et synthétisée notamment par une circulaire du Premier Ministre de 1988 [1].
Elle a été rappelée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n°2004-490 DC du 12 février 2004 relative au statut d’autonomie de la Polynésie française :
[…] l'article 7 […] énumère les dispositions législatives et réglementaires qui, par exception […], sont applicables de plein droit en Polynésie française ; que, toutefois, cette énumération ne saurait être entendue comme excluant les autres textes qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire de la République ; que, sous cette réserve, l'article 7 n'est pas contraire à la Constitution ;
Cette réserve d’interprétation a été ajoutée explicitement dans le texte de la loi organique en 2007.
Outre celles déjà citées par l’article 7, relèvent de la catégorie des “lois de souveraineté” [4] :
les lois constitutionnelles ;
les lois organiques en tant qu’elles portent sur des matières non spécifiques à une collectivité ou à une catégorie de collectivités ;
les lois autorisant la ratification ou l’approbation des traités et accords internationaux, quand bien même ceux-ci trouvent à s’appliquer dans ces collectivités, et les décrets qui en portent publication ;
les lois ratifiant des ordonnances et ne comportant pas d’autres dispositions.
Par exemple :
l’État est compétent pour son fixer les règles relatives à son propre domaine public et à celui des communes — mais seul le domaine de l’État relève de l’application de plein droit ;
l’État est compétent en matière de fonction publique de l’État et de fonction publique des communes — mais seule la fonction publique de l’État relève de l’application de plein droit.
Cas particulier des conventions internationales : Conformément aux règles du droit international, les engagements internationaux de la France concernent par défaut l’ensemble du territoire national, outre-mer compris. Pour exclure la Polynésie française de l’application d’une convention internationale, une réserve doit être formulée au moment de sa signature (ex. traités relatifs à l’Union européenne).
Principes généraux du droit : Les principes généraux du droit, dégagés par la jurisprudence, ainsi que les principes à valeur constitutionnelle dégagés par le Conseil constitutionnel s’appliquent également à l’intégralité du territoire de la République.
b/ La notion de “mention expresse”
La “mention expresse” correspond à une phrase qui indique qu’un texte, un article ou une fraction d’article est applicable. Cette mention expresse peut prendre plusieurs formes (cf II).
La “mention expresse” peut résulter du texte lui-même ou d’un texte d’extension, par exemple une ordonnance prise sur le fondement de l’article 74-1 de la Constitution.
La règle posée au premier alinéa de l’article 7 de la LOPF ne peut concerner que les matières dans lesquelles l’État est compétent.
Si un texte de l’État est rendu expressément applicable hors de ce champ de compétence, il produira néanmoins des effets juridiques, conformément aux principes du droit public. La Polynésie française dispose des outils suivants pour “défendre” son champ de compétences :
la procédure de “déclassement outre-mer” (art. 12 de la loi organique) qui permet de demander au Conseil constitutionnel de constater qu’une loi est intervenue dans le champ des compétences dévolues à la collectivité. Si le Conseil constitutionnel donne raison à la Polynésie française, la loi en question pourra être modifiée ou abrogée par une “loi du pays” ;
le recours pour excès de pouvoir “classique” s’il s’agit d’un texte réglementaire.
Le Conseil d’État a précisé d’autres conséquences de l’exigence d’une “mention expresse” au travers de sa jurisprudence :
1/ si un texte est rendu applicable et qu’il vient à être modifié, le texte modificatif doit lui-même comporter une mention expresse pour que la modification s’applique en Polynésie française. À défaut, le texte continuera à s’appliquer dans sa rédaction antérieure. Le même principe vaut pour l’abrogation des textes.
Cette règle rigoureuse, de laquelle le juge administratif s’était peu à peu éloigné, a été réaffirmée dans un arrêt d’assemblée du Conseil d’État du 9 février 1990, Élections municipales de Lifou, n°107400 [2] [3].
2/ lorsqu’une loi comporte une mention expresse, ses textes d’application (décrets) doivent eux-aussi comporter une telle mention pour s’appliquer.
2/ Comparaisons historiques et géographiques
a/ Le régime applicable en Polynésie française avant 2004
Le principe de “spécialité législative” trouve son origine dans le passé colonial de la Polynésie française, notamment de l’époque des établissements français d’Océanie. [6]
Ainsi, le décret du 28 décembre 1886 prévoyait, à son article 59 que :
Le gouverneur promulgue les lois, décrets et arrêtés qui doivent recevoir leur exécution dans la colonie. Il e rend compte immédiatement au ministre. La promulgation résulte de l’insertion des actes dans la feuille officielle. Ils sont exécutoires au chef-lieu à compteur du lendemain de cette insertion. […] Les lois et décrets de la métropole ne peuvent être promulgués dans la colonie qu’autant qu’ils y ont été rendus exécutoires par un décret du Président de la République.
Deux “filtres” existaient alors pour l’application des textes nationaux : un décret du Président de la République et un arrêté du gouverneur.
Ces dispositions vont être assouplies au fur et à mesure que les territoires d’outre-mer sont dotés d’institutions démocratiques.
Par exemple, l’article 64 du statut de 1977 prévoit que les lois et décrets sont uniquement promulgués par le haut-commissaire après information du conseil de gouvernement.
Le mécanisme de la promulgation par le haut-commissaire va perdurer jusqu’au statut de 2004.
La liste des textes promulgués avant 2004 figure sur le site internet du haut-commissariat.
b/ Panorama des outre-mer
Les outre-mer français relèvent de régimes juridiques différents :
les « DOM » (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte) qu’il est aujourd’hui plus juste de nommer “collectivités de l’article 73” en raison des évolutions statutaires de ces différentes territoires dont certains ne sont plus des départements au sens strict ;
les « COM » (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie) qui relèvent de l’article 74 de la Constitution ;
la Nouvelle-Calédonie qui dispose d’un statut sui generis défini au titre XIII de la Constitution ;
les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et Clipperton.
Le régime de l’identité législative
Les collectivités de l’article 73 et Clipperton relèvent du régime de l’identité législative, ce qui signifie que tous les textes nationaux y sont normalement applicables.
Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon sont des COM, mais les lois organiques qui régissent leur statut prévoient l’application du principe d’identité législative pour les textes relevant de la compétence de l’État (art. LO6213-1, LO6313-1 et LO6413-1 du code général des collectivités territoriales).
Par dérogation au principe de l’identité législative, les textes relatifs à l’entrée et au séjour des étrangers nécessitent une “mention expresse” pour s’appliquer à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (ces collectivités sont extérieures à l’Espace Schengen).
Le régime de la spécialité législative
En application des textes qui régissent le statut de ces collectivités, le régime de la spécialité législative, tel qu’il existe en Polynésie française, s’applique également :
dans les TAAF (art. 1-1 de la loi du 6 août 1955) ;
à Wallis-et-Futuna (art. 4 de la loi du 29 juillet 1961) ;
en Nouvelle-Calédonie (art. 6-2 de la loi organique du 19 mars 1999).
À noter que davantage de collectivités étaient régies par ce principe par le passé. Par exemple, Saint-Pierre-et-Miquelon relevait de la spécialité législative jusqu’en 1977.
II/ Aspects techniques
Le principe de spécialité législative et la règle de la “mention expresse” ont conduit le législateur et le pouvoir réglementaire à prévoir des modalités rédactionnelles spécifiques pour les textes applicables dans les collectivités d’outre-mer.
1/ Techniques rédactionnelles
a/ Légistique
La “légistique” regroupe l’ensemble des règles et méthode d’écriture des textes normatifs. Le Parlement [8] et le Gouvernement [5] disposent ainsi de recueils de règles destinées à uniformiser la façon d’écrire les normes.
Les textes applicables de plein droit
Par principe, les textes relevant d’une application “de plein droit” ne comportent aucune indication particulière concernant leur application en Polynésie française. Afin d’améliorer la lisibilité des textes, il est néanmoins fait parfois le choix d’expliciter cette application de plein droit (cf par exemple l’article L564-1 du code de l’action sociale et des familles).
Les textes applicables sur mention expresse
La “mention expresse” qui rend applicable une loi ou un décret en Polynésie française peut se trouver dans le texte lui-même. Elle est généralement placée dans un article dédié en fin de texte, voire au sein d’un chapitre “dispositions relatives à l’outre-mer” pour les textes divisés en chapitres (voir un exemple).
Elle peut également se trouver dans un texte distinct, dit “d’extension”, lorsque la loi, le décret ou l’arrêté est rendu applicable a posteriori. En règle générale, pour davantage de lisibilité, ce texte d’extension va venir insérer une mention expresse dans le texte originel (voir un exemple).
Pour les textes codifiés, l’ensemble des articles d’extension est généralement rassemblé dans un chapitre ou un titre dédié (voir un exemple).
b/ Le cas particulier des “compteurs Lifou”
L’application de la jurisprudence du CE 1990 élections municipales de Lifou oblige à faire figurer une “mention expresse” sur chaque texte modificatif (voir un exemple).
Pour plus de lisibilité, il est préférable de modifier le texte initial pour préciser dans quelle rédaction ce texte ou certains de ses articles s’appliquent. Cet article est alors appelé “compteur Lifou”. À chaque modification rendue applicable ce “compteur” est mis à jour.
Dans les cas les plus simples, le “compteur Lifou” se présente sous forme d’une phrase (c’est la partie surlignée qui est mise à jour) :
(art. 125 de la loi du 6 janvier 1979 informatique et libertés)
Face à des situations plus complexes, en particulier dans les codes, le “compteur Lifou” peut être remplacé par un tableau précisant, article par article, la version qui s’applique :
Dans ce cas, la mise à jour en cas de modification se fait ligne par ligne.
2/ Outils pratiques
Pour les textes postérieurs à 2004 rendus applicables sur mention expresse, une lecture attentive du texte suffit généralement à déterminer s’il est applicable et, dans ce cas, la rédaction dans laquelle il s’applique.
A contrario, pour les autres textes, il est parfois malaisé de déterminer qu’un texte s’applique ou non.
a/ Lexpol
Lexpol est le portail de l’accès au droit en Polynésie française. Il comporte plusieurs outils pratiques dans le cadre de l’applicabilité :
la page “le statut commenté” permet de disposer d’indications jurisprudentielles sur l’interprétation des articles de la loi organique statutaire ;
en complément de la liste présente sur le site internet du haut-commissariat, la page “recherche d’un texte” de Lexpol permet d’identifier les lois, décrets et arrêtés ministériels promulgués par le gouverneur puis par le haut-commissaire avant 2004.
b/ Légifrance
Légifrance est le service public de la diffusion du droit au niveau national. L’ensemble des dispositions législatives et réglementaires nationales applicables en Polynésie française y figurent et, depuis 2004, c’est leur publication au Journal officiel de la République française qui déclenche leur entrée en vigueur.
Néanmoins, Légifrance ne comporte pas de version directement lisible (consolidée) des textes dans leur rédaction applicable localement, ni d’indication quant à l’applicabilité en Polynésie française de chaque article.
S’agissant des textes applicables “de plein droit”, Légifrance comporte de nombreux éléments permettant de constituer un faisceau d’indices afin de conclure quant à leur applicabilité ou non :
s’agissant des lois, sont publiés les éléments d’information transmis par le gouvernement en même temps que son projet de loi : l’étude d’impact (qui comporte généralement une indication sur l’application du texte dans l’espace) ou l’avis du Conseil d’État (qui analyse également les questions de répartition des compétences).
s’agissant des ordonnances, on peut y consulter le rapport au Président de la République, publié au Journal officiel — celui-ci explicite parfois davantage que l’ordonnance elle-même les modalités d’application outre-mer (voir un exemple) ;
Ces différents documents sont accessibles via le bandeau “dossier législatif” présent en haut de page :
Il est parfois nécessaire de cliquer au préalable sur le bouton “version à la date d’aujourd’hui” dans le coin supérieur droit de la page pour afficher ce bandeau.
c/ Sites des assemblées parlementaires
Les documents précités (étude d’impact, avis du Conseil d’État) s’appliquent à la rédaction initiale du texte déposé par le gouvernement. Le texte étant susceptible d’évoluer au cours de la discussion parlementaire, les sites internet des assemblées permettent de consulter les amendements à l’origine de ces évolutions et notamment l’intention du député ou sénateur qui les ont présentés.
Les rapports rédigés par les commissions chargées de l’examen du texte analysent également parfois la question de l’application outre-mer.
Le “dossier législatif” de Légifrance comporte des liens directs vers les pages concernées des sites de l’Assemblée nationale et du Sénat.
Dans certains cas, l’ensemble de ces éléments ne permet pas de conclure quant à l’applicabilité d’un texte : dans ce cas, seul le juge administratif ou judiciaire, s’il est saisi, pourra trancher la question.
Perspectives
Le cadre juridique précité abouti à un système juridique particulièrement complexe, qui pose la question de l’accessibilité du droit [7] et de l’identification des règles juridiques auxquelles le justiciable est soumis.
Plusieurs pistes peuvent être esquissées pour surmonter cette difficulté:
une évolution du principe de «spécialité législative» vers celui de l'«identité législative» pour ce qui concerne les compétences de l’État (par exemple sur le modèle de Saint-Pierre-et-Miquelon) ?
une modification du partage de compétences État/Pays (pour réduire l’incertitude quant à l’application de certaines dispositions) ?
ou une meilleure utilisation des outils existants (en systématisant le recours aux “compteurs Lifou” ou en explicitant davantage les textes relevant d’une application “de plein droit” ) ?
Au-delà de l’aspect institutionnel, on relèvera qu’il existe quelques tentatives pour rendre le droit polynésien plus intelligible :
par le haut-commissariat pour le CGCT ;
par des praticiens locaux du droit s’agissant du code civil ;
ou encore avec le présent site internet.
Bibliographie
[1] Circulaire du 21 avril 1988 relative à l'applicabilité des textes législatifs et réglementaires outre-mer, à la consultation des assemblées locales de l'outre-mer et au contreseing des ministres chargés des D.O.M.-T.O.M. (NOR : PRMG8805025C), Journal officiel du 24 avril 1988, A du 2, p. 5456-5458 https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000664803
[2] PRÉTOT Xavier, « Régime de l'applicabilité des lois et règlements dans les territoires d'outre-mer », Actualité juridique du droit administratif, n°6 du 20 juin 1990, p.490
[3] Circulaire du 15 juin 1990 relative à l'applicabilité des textes législatifs et réglementaires outre-mer (NOR : PRMG9000033C), Journal officiel n°175 du 31 juillet 1990, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000533098
[4] MATUTANO Edwin, « Actualité d'une notion en mutation : les “lois de souveraineté” », Revue française de droit constitutionnel, 2005/3 (n° 63), p. 517-537, https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2005-3-page-517.htm
[5] Secrétariat général du Gouvernement, Conseil d’État, Guide de légistique, 3 édition, 2017, 3.6.1 et 3.6.5, https://www.legifrance.gouv.fr/contenu/menu/autour-de-la-loi/guide-de-legistique
[6] AL WARDI Sémir, « La Polynésie française est-elle une colonie ? », Outre-Mers, 2018/1 (N° 398-399), p. 235-254, https://www.cairn.info/revue-outre-mers-2018-1-page-235.htm
[7] Mme CATTA Elisabeth et M. THEBAULT Michel, L’accessibilité et l’intelligibilité du droit en Polynésie française, rapport au Ministre des Outre-Mer, 4 mars 2022, https://www.vie-publique.fr/rapport/284270-accessibilite-et-intelligibilite-du-droit-en-polynesie-francaise
[8] Sénat, Direction de la séance, Règles légistiques : les conventions de rédaction de la loi, septembre 2022, p. 61-64, https://www.senat.fr/role/nouvelle_procedure_legislative.html#c545855